Artículo 25. Principio de legalidad
¿Qué establece este principio?
La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas sólo puede ejercerse cuando ha sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley. No basta con una disposición reglamentaria; requiere reconocimiento legal.
Elementos clave del principio de legalidad:
- Reconocimiento expreso por Ley: La facultad de sancionar debe estar claramente establecida en una norma con rango de Ley.
- Procedimiento establecido: Debe aplicarse el procedimiento previsto para su ejercicio.
- Órganos competentes: El ejercicio corresponde a los órganos administrativos que tengan expresamente atribuida esta potestad.
¿Cuándo puede ejercerse la potestad sancionadora?
Reconocimiento legal expreso
Norma con rango de Ley debe reconocer la potestad sancionadora
Atribución a órgano competente
La norma debe atribuir la potestad a un órgano administrativo específico
Seguimiento del procedimiento
Debe aplicarse el procedimiento establecido legalmente
Respeto a Ley 40/2015 y LPAC
Conforme a lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común
Ámbito de aplicación extensivo (Art. 25.3)
Las disposiciones de este Capítulo se aplican también al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.
Exclusión de ámbito (Art. 25.4)
Estas disposiciones no se aplican al ejercicio de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a las Administraciones por:
- Relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público
- Relaciones reguladas por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas
Artículo 26. Irretroactividad
Regla general: Irretroactividad de normas desfavorables
Se aplicarán las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
Excepción: Retroactividad de normas favorables
Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, en relación a:
- La tipificación de la infracción
- La sanción aplicable
- Los plazos de prescripción
Esta retroactividad favorable se aplica incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.
Ejemplo de aplicación:
1 de enero 2023
Se comete una infracción administrativa. La sanción prevista es de 10.000€.
1 de julio 2023
Se dicta resolución sancionadora imponiendo multa de 10.000€.
1 de enero 2024
Entra en vigor nueva ley que reduce la sanción para esa infracción a 5.000€.
Resultado (Art. 26.2)
Se aplica la nueva ley retroactivamente: la sanción se reduce a 5.000€, aunque la infracción se cometió antes de la entrada en vigor de la nueva norma.
Artículo 27. Principio de tipicidad
Núcleo del principio: Nullum crimen, nulla poena sine lege
Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales por una Ley. Las sanciones deben estar igualmente delimitadas por la Ley.
Prohibición de aplicación analógica (Art. 27.4)
Las normas definidoras de infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica. No puede sancionarse una conducta que no esté expresamente tipificada como infracción.
Clasificación de infracciones (Art. 27.1)
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en:
| Tipo de Infracción | Características | Ejemplos típicos |
|---|---|---|
| Leves | Menor gravedad, menor daño social | Incumplimientos formales sin consecuencias graves |
| Graves | Gravedad intermedia, daño social significativo | Incumplimientos sustanciales con efectos dañinos |
| Muy graves | Máxima gravedad, grave daño social o reincidencia | Conductas dolosas con graves consecuencias |
Facultad de los reglamentos (Art. 27.3)
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente, siempre que:
- No constituyan nuevas infracciones o sanciones
- No alteren la naturaleza o límites de las que la Ley contempla
- Contribuyan a la más correcta identificación de las conductas
- Faciliten la más precisa determinación de las sanciones correspondientes
Artículo 28. Responsabilidad
Sujetos responsables
Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa:
- Personas físicas
- Personas jurídicas
- Grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica (cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar)
- Patrimonios independientes o autónomos
Base de la responsabilidad: dolo o culpa.
Compatibilidad de responsabilidades (Art. 28.2)
Las responsabilidades administrativas son compatibles con:
| Tipo de responsabilidad | Descripción | Órgano competente |
|---|---|---|
| Reposición | Restablecimiento de la situación alterada a su estado originario | Órgano sancionador |
| Indemnización | Compensación por daños y perjuicios causados | Órgano sancionador (determina y exige) |
Si no se satisface la indemnización en el plazo establecido, se procederá según el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común.
Responsabilidad solidaria (Art. 28.3)
Cuando el cumplimiento de una obligación corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones y sanciones. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se individualizará en función del grado de participación de cada responsable.
Responsabilidad por infracciones de dependientes (Art. 28.4)
Obligación de prevención
Las leyes pueden tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir infracciones por quienes estén sujetos a una relación de dependencia
Responsabilidad por pago
Las leyes pueden prever que determinadas personas respondan del pago de sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan
Artículo 29. Principio de proporcionalidad
Límite absoluto (Art. 29.1)
Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
Principio de desestimulo (Art. 29.2)
El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
Criterios de graduación de la sanción (Art. 29.3)
En la determinación normativa del régimen sancionador y en la imposición de sanciones se considerarán especialmente:
| Criterio | Descripción | Efecto en la sanción |
|---|---|---|
| Grado de culpabilidad / intencionalidad | Si el infractor actuó con dolo, culpa o negligencia | A mayor intencionalidad, mayor sanción |
| Continuidad o persistencia | Si la conducta infractora se mantuvo en el tiempo | Conducta continuada agrava la sanción |
| Naturaleza de los perjuicios | Gravedad de los daños causados | A mayor daño, mayor sanción |
| Reincidencia | Comisión en un año de más de una infracción de la misma naturaleza (declarada por resolución firme) | Reincidencia agrava la sanción |
Flexibilidad en la aplicación (Art. 29.4)
Cuando lo justifique la adecuación entre la sanción y la gravedad del hecho, el órgano competente podrá imponer la sanción en el grado inferior al que correspondería.
Reglas especiales (Arts. 29.5 y 29.6)
Concurso de infracciones (Art. 29.5)
Cuando de una infracción derive necesariamente otra, se impondrá sólo la sanción correspondiente a la infracción más grave.
Infracción continuada (Art. 29.6)
Será sancionable como infracción continuada la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.
Artículo 30. Prescripción
Plazos de prescripción supletorios
Cuando las leyes no fijen plazos de prescripción, se aplicarán los siguientes:
Plazos supletorios de prescripción (Art. 30.1)
| Gravedad | Prescripción de la infracción | Prescripción de la sanción |
|---|---|---|
| Muy graves | 3 años | 3 años |
| Graves | 2 años | 2 años |
| Leves | 6 meses | 1 año |
Cómputo de plazos de prescripción
Prescripción de infracciones (Art. 30.2)
Comienza desde el día en que se cometió la infracción. En infracciones continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta.
Interrupción de la prescripción
Se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo sancionador.
Reinicio del plazo
Si el expediente sancionador está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable, se reinicia el plazo.
Prescripción de sanciones (Art. 30.3)
El plazo de prescripción de las sanciones comienza desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución que impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Se interrumpe por la iniciación del procedimiento de ejecución (con conocimiento del interesado).
Desestimación presunta de recurso (Art. 30.3 último párrafo)
En caso de desestimación presunta del recurso de alzada contra la resolución sancionadora, el plazo de prescripción de la sanción comenzará desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.
Artículo 31. Concurrencia de sanciones
Principio non bis in idem (Art. 31.1)
No podrán sancionarse los hechos que ya hayan sido sancionados penal o administrativamente, cuando se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Requisitos para la aplicación del non bis in idem
| Elemento | Descripción | Ejemplo |
|---|---|---|
| Identidad del sujeto | Misma persona física o jurídica | La misma empresa sancionada |
| Identidad del hecho | Misma conducta, mismo momento | El mismo vertido contaminante |
| Identidad del fundamento | Misma norma infringida | Infracción del mismo artículo legal |
Sanciones de la Unión Europea (Art. 31.2)
Cuando un órgano de la UE haya impuesto una sanción por los mismos hechos (sin identidad de sujeto y fundamento), el órgano competente español deberá tenerla en cuenta para graduar la sanción que deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.
¿Cómo aplicar el non bis in idem?
Analizar los tres elementos de identidad
Sujeto, hecho y fundamento deben ser idénticos
Verificar sanción anterior
Comprobar que los hechos ya han sido sancionados penal o administrativamente
Aplicar la prohibición
Si concurren los tres elementos, no puede imponerse nueva sanción